Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16.03.2017 N 41-АПГ17-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н., судей Абакумовой И.Д., Никифорова С.Б. при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ростовские тепловые сети" о признании недействующим постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 30 ноября 2015 г. N 72/13 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО "Ростовские тепловые сети" потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, на 2016 - 2018 годы", постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 30 ноября 2015 г. N 72/15 "Об установлении тарифов на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемую ООО "Ростовские тепловые сети" потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, на 2016 - 2018 годы" (в редакции постановления от 29 сентября 2016 г. N 43/3) в части утверждения размера компонента на тепловую энергию, обязании административного ответчика принять новые нормативные правовые акты об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду в открытой системе теплоснабжения (в части компонента на тепловую энергию), поставляемые обществом потребителям и другим теплоснабжающим организациям г. Ростова-на-Дону, на 2016 - 2018 годы, по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Ростовские тепловые сети" на решение Ростовского областного суда от 1 декабря 2016 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителя административного истца Андреевой С.М., представителей административного ответчика Варламовой А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Ростовские тепловые сети" обратилось в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 30 ноября 2015 г. N 72/13 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО "Ростовские тепловые сети" потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, на 2016 - 2018 годы", постановления Региональной службы по тарифам Ростовской области от 30 ноября 2015 г. N 72/15 "Об установлении тарифов на горячую воду в открытой системе теплоснабжения
(горячего водоснабжения), поставляемую ООО "Ростовские тепловые сети" потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, на 2016 - 2018 годы" (в редакции постановления от 29 сентября 2016 г. N 43/3) в части утверждения размера компонента на тепловую энергию, обязании административного ответчика принять новые нормативные правовые акты об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду в открытой системе теплоснабжения (в части компонента на тепловую энергию), поставляемые обществом потребителям и другим теплоснабжающим организациям г. Ростова-на-Дону, на 2016 - 2018 годы.
Решением Ростовского областного суда от 1 декабря 2016 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, общество обратилось в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется в том числе Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э (далее - Методические указания).
Тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки регулируемой организации, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.
В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении одним из методов регулирования тарифов является метод индексации установленных тарифов.
Согласно пункту 71 Основ ценообразования при расчете тарифов с применением метода индексации установленных тарифов необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, амортизацию основных средств и нематериальных активов и прибыль регулируемой организации, а также расчетную предпринимательскую прибыль регулируемой организации.
В соответствии с пунктом 33 Правил орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.
ООО "Ростовские тепловые сети" (ранее - ООО "ЛУКОЙЛ-Теплотранспортная компания") осуществляет регулируемую деятельность по поставке тепловой энергии и теплоносителя.
Общество 27 апреля 2015 г. обратилось в Региональную службу по тарифам Ростовской области с заявлениями об установлении тарифа на тепловую энергию и об установлении тарифа на горячую воду в открытой системе горячего водоснабжения на 2016 - 2018 годы.
Орган регулирования 7 мая 2015 г. открыл дело N 40/2863/07052015 об установлении тарифов на тепловую энергию, теплоноситель, горячую воду в открытой системе горячего водоснабжения. В отношении общества применен метод индексации установленных тарифов.
На заседании Правления Региональной службы по тарифам Ростовской области приняты оспариваемые постановления.
При формировании необходимой валовой выручки орган регулирования исключил расходы по конкретным статьям затрат, а по отдельным статьям затрат - уменьшил заявленные величины.
По мнению регулируемой организации, установленные тарифы являются экономически необоснованными.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции сделал вывод о законности оспариваемых нормативных правовых актов органа регулирования.
В соответствии с пунктами 13 и 16 Правил регулирования регулируемая организация представляет в орган регулирования предложение об установлении цен (тарифов) и заявление о выборе метода регулирования тарифов.
Предложение об установлении цен (тарифов) состоит из заявления регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и необходимых материалов.
К заявлению об установлении цен (тарифов) должен быть приложен в том числе расчет расходов и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных.
Судебная коллегия считает правильным исключение из состава необходимой валовой выручки расчетной предпринимательской прибыли общества, поскольку расчет прибыли непосредственно до даты принятия оспариваемых нормативных актов обществом не представлен. В связи с этим у Региональной службы по тарифам Ростовской области также отсутствовали основания для увеличения суммы налога на прибыль.
Расходы на амортизацию заявлены обществом в размере 248 503,98 тыс. руб.
Из материалов дела и пояснений органа регулирования следует, что увеличение расходов общества на амортизацию на 2016 год обусловлено планируемым вводом новых основных производственных фондов в соответствии с инвестиционной программой.
Поскольку Региональная служба по тарифам Ростовской области отказала обществу в утверждении инвестиционной программы регулируемой организации на основании пункта 30 Правил согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих
регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. N 410, основания для учета сумм амортизации новых основных производственных фондов у органа регулирования обоснованно отсутствовали.
Согласно пункту 31 Основ ценообразования при определении плановых (расчетных) и фактических значений расходов должны использоваться нормы и нормативы, предусмотренные законодательством Российской Федерации о бухгалтерском и налоговом учете и законодательством Российской Федерации в сфере теплоснабжения. При отсутствии нормативов по отдельным статьям расходов допускается использовать в расчетах экспертные оценки, основанные на отчетных данных, представляемых организацией, осуществляющей регулируемую деятельность.
Поскольку фактические расходы общества на амортизацию за 2013 год составили 236 006 тыс. руб., а за 2014 год - 229 517,8 тыс. руб., с целью обеспечения общих принципов организации отношений в сфере теплоснабжения, баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, для обеспечения надежности теплоснабжения Региональная служба по тарифам Ростовской области учла в составе необходимой валовой выручки расходы на амортизацию в сумме 236 006 тыс. руб. (в размере фактических затрат за 2013 год).
В соответствии с пунктом 39 Основ ценообразования расходы регулируемой организации на оплату услуг, оказываемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяются как произведение цен (тарифов), установленных для таких организаций органами регулирования, и расчетных объемов приобретаемых услуг при осуществлении регулируемых видов деятельности.
В ходе тарифного регулирования общество заявило расходы по статье "Работы и услуги производственного характера" в части услуг по передаче тепловой энергии по сетям МУП "Теплокоммунэнерго" в размере 174 283,58 тыс. руб. Орган регулирования учел по данной статье 147 022, 28 тыс. руб.
Согласно части 1 статьи 17 Закона о теплоснабжении передача тепловой энергии, теплоносителя осуществляется на основании договора оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, заключенного теплосетевой организацией с теплоснабжающей организацией.
Из договора от 25 мая 2013 г. N 163-ДЮ, заключенному между ООО "ЛУКОЙЛ-ТТК" и МУП "Теплокоммунэнерго" на оказание услуг по передаче тепловой энергии и теплоносителя, следует, что сторонами согласован объем передачи тепловой энергии в размере 1 364,6 тыс. Гкал.
В соответствии с пунктом 28 Основ ценообразования при определении плановых (расчетных) значений расходов (цен) орган регулирования использует установленные на очередной период регулирования цены (тарифы) для соответствующей категории потребителей - если цены (тарифы) на соответствующие товары (услуги) подлежат государственному регулированию.
Тарифы на услуги по передаче тепловой энергии по сетям МУП "Теплокоммунэнерго" установлены постановлением Региональной службы по тарифам Ростовской области от 27 ноября 2015 г. N 70/11 в размере 106,26 руб./Гкал за первое полугодие 2016 года и 109,76 руб./Гкал - за второе полугодие 2016 года. Расчетный среднегодовой тариф 2016 года составил 107,74 руб./Гкал.
Включенная органом регулирования в состав необходимой валовой выручки величина экономически обоснованных затрат по указанной статье составила произведение предусмотренного в названном договоре объема передачи тепловой энергии и среднегодового тарифа 2016 года.
Необходимо отметить, что увеличение объема передачи тепловой энергии в течение расчетного периода регулирования до 1570,97 тыс. руб. не отражено в договоре на момент установления тарифов, соответствующее дополнительное соглашение к договору Региональной службе по тарифам Ростовской области не представлялось.
При регулировании тарифов на 2016 - 2018 годы орган регулирования в соответствии с пунктом 42 Методических указаний учел результаты деятельности общества до перехода к регулированию тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования.
Согласно пункту 12 Методических указаний в случае если по итогам расчетного периода регулирования на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности подтверждаются выпадающие доходы по регулируемым видам деятельности, связанные с превышением учтенного при установлении тарифов объема полезного отпуска над фактическим, то средства на компенсацию таких выпадающих доходов учитываются органом регулирования при установлении регулируемых цен (тарифов) для такой регулируемой организации начиная с периода, следующего за периодом, в котором указанные выпадающие доходы были документально подтверждены на основании годовой бухгалтерской и статистической отчетности, но не позднее чем на 3-й расчетный период регулирования, в полном объеме.
Выпадающие доходы ("недоотпущенный полезный отпуск") за 2014 год, в том числе связанные со снижением объема реализации тепловой энергии, заявлены ООО "Ростовские тепловые сети" в размере 62 027,34 тыс. руб.
Органом регулирования учтена сумма недополученных доходов, связанных с недоотпущенным полезным отпуском, в размере 11 358,37 тыс. руб. с учетом утвержденных нормативных потерь тепловой энергии на 2014 год.
В соответствии с пунктом 13 Методических указаний органы регулирования исключают из расчетов при установлении регулируемых цен (тарифов) полученные в предыдущий период регулирования экономически не обоснованные доходы регулируемых организаций.
Региональная служба по тарифам Ростовской области выявила у общества по итогам 2014 года экономию средств по отдельным статьям расходов, по результатам которой регулируемая организация получила избыток средств в размере 8 176,51 тыс. руб.
Дополнительно полученные административным истцом доходы от передачи тепловой энергии составили 11 075,063 (выручка от компенсации потерь тепловой энергии в тепловых сетях МУП "Теплокоммунэнерго" за 2014 год, определенная как разность между фактом 2014 года в
размере 98 355,123 тыс. руб. и плановой величиной, утвержденной органом регулирования на 2014 год, - 87 280,06 тыс. руб.).
С учетом изложенного Региональная служба по тарифам Ростовской области рассчитала размер дополнительно полученных средств в сумме 7 893,2 тыс. руб. (11 358,37 - 8 176,51 - 11
075,06).
Необходимо отметить, что в нарушение пунктов 10, 12 Основ ценообразования ООО "Ростовские тепловые сети" не ведет раздельный учет доходов и расходов в разрезе регулируемых видов деятельности.
Заявленные обществом экономически обоснованные расходы, понесенные в 2014 году, но ранее не учтенные при установлении тарифов на тепловую энергию (транспортные услуги, амортизация основных средств, расходы на передачу тепловой энергии по тепловым сетям МУП "Теплокоммунэнерго") в общей сумме 68 677,57 тыс. руб. по указанной причине исключены органом регулирования из состава необходимой валовой выручки как экономически необоснованные. Кроме того, бухгалтерская и статистическая отчетность в обоснование заявленных затрат представлена обществом без отметок налоговых и статистических органов об их принятии.
Вместе с тем Судебная коллегия не соглашается с выводами суда первой инстанции относительно расходов на услуги по сбору платежей.
Согласно пункту 58 Основ ценообразования в состав операционных расходов включаются расходы на оплату иных работ и услуг, выполняемых по договорам с организациями, включая расходы на оплату услуг связи, вневедомственной охраны, коммунальных услуг, юридических, информационных, аудиторских и консультационных услуг и других работ и услуг.
Из материалов дела следует, что первоначально в заявлении об установлении тарифов общество представило органу регулирования обосновывающие материалы в части затрат на содержание отделения по сбыту, которое осуществляло все необходимые мероприятия по осуществлению расчетов с потребителями в соответствии с договорами на теплоснабжение. Величина заявленных затрат составила 94 477,057 тыс. руб.
После подачи тарифной заявки в организационной структуре общества произошли изменения и отделение по сбыту упразднено.
Общество заключило агентский договор от 14 ноября 2014 г. (в редакции дополнительных соглашений к нему) с расчетными центрами ООО "Расчетный центр Ростова-на-Дону" и ООО "Расчетный центр Южного округа" на оказание услуг по начислению платы, приему платежей от потребителей за отопление и горячее водоснабжение, информационный обмен. Сумма расходов по договору составила 94 255,250 тыс. руб.
ООО "Ростовские тепловые сети" 30 сентября 2016 г. обратилось в Региональную службу по тарифам Ростовской области с заявлением о корректировке необходимой валовой выручки в связи с изменениями организационной структуры и ликвидацией отделения по сбыту. Общество просило уменьшить размер затрат, связанных с осуществлением деятельности по сбору платежей хозяйственным способом, на 94 477,057 тыс. руб. и увеличить расходы на 94 255,250 тыс. руб.
Расходы по данной статье исключены органом регулирования в полном объеме с учетом требований пункта 10 Методических указаний, согласно которому при установлении цен (тарифов) не допускается учет расходов регулируемой организации на истребование задолженности по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, на снятие показаний приборов учета, содержание информационных систем, обеспечивающих сбор, обработку и хранение данных о платежах за жилые помещения и коммунальные услуги, выставление платежных документов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, учитываемых в расходах за содержание и ремонт жилого помещения в соответствии с Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. N 491; не допускается учет расходов на оплату услуг по изготовлению и рассылке платежных документов собственникам (нанимателям) помещений в многоквартирных домах, управление которыми осуществляется управляющей организацией, товариществом собственников жилья, жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом.
Суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что пункт 10 Методических указаний не применим к расходам на услуги по сбору платежей, поскольку потребители общества проживают в домах частного сектора и в домах с непосредственной формой управления, где не предусмотрена плата за содержание и ремонт жилого дома.
Однако вывод суда первой инстанции о том, что ошибка органа регулирования не повлекла занижения необходимой валовой выручки, является ошибочной, так как общество просило включить в расчет тарифа затраты в сумме 94 255,250 тыс. руб.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что понесенные затраты на услуги по сбору платежей подлежат включению в необходимую валовую выручку в размере, который будет определен органом регулирования по результатам принятия нового решения.
Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ростовского областного суда от 1 декабря 2016 г. отменить.
Признать недействующим с даты принятия настоящего определения постановление Региональной службы по тарифам Ростовской области от 30 ноября 2015 г. N 72/13 "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую ООО "Ростовские тепловые сети" потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, на 2016 - 2018 годы" полностью, постановление Региональной службы по тарифам Ростовской области от 30 ноября 2015 г. N 72/15 "Об установлении тарифов на горячую воду в открытой системе теплоснабжения (горячего водоснабжения), поставляемую ООО "Ростовские тепловые сети" потребителям, другим теплоснабжающим организациям города Ростова-на-Дону, на 2016 - 2018 годы" (в редакции постановления от 29 сентября 2016 г. N 43/3) в части утверждения размера компонента на тепловую энергию.
Обязать Региональную службу по тарифам Ростовской области принять новые нормативные правовые акты об установлении тарифов на тепловую энергию и горячую воду в открытой системе теплоснабжения (в части компонента на тепловую энергию), поставляемые обществом потребителям и другим теплоснабжающим организациям г. Ростова-на-Дону, на 2016 - 2018 годы.